新数据环境下的城市增长边界规划实施评价 | 上海城市规划

本文回顾近年来新数据环境下，对如何利用土地利用许可数据、人类移动数据和活动数据等新数据进行更系统、更深入、更多元、更广泛的实施评估研究，并且对研究方法进行总结。这些方法对城市规划和实施具有借鉴意义，为未来中国的城市研究、规划设计和政策制定带来新的启示和参考。

 1更系统：总规—控规—许可—开发的城市增长边界实施评价

虽然我国现有的很多控制边界已经部分地起到了城市增长边界的作用，规划建设用地边界仍然是最重要也是最接近城市增长边界（UGBs）的概念。但总规一般不用来直接指导城市开发建设，由于缺少明确的分析框架的指导与详细数据的支持，鲜有研究考虑总规到实际开发过程的具体环节。

龙瀛等基于Hopkins的研究，对中国城市增长边界实施评估框架加以简化，提出一套针对中国城市的UGBs实施评估的分析框架，包括总规UGBs、控规UGBs、规划许可、实际开发这些环节之间的一致性和绩效。并将该分析框架应用于北京，利用北京2004版总规的UGBs、后续批复的一系列控规UGBs、发放的建设用地规划许可证、利用遥感和人工手段观测到的城市开发数据，对UGBs进行了系统深入的评估工作。评估结果表明，控规与总规相比，UGBs有较大扩张；控规与规划许可的一致性程度较高；规划许可与UGBs对实际开发的有限控制力度主要体现在没有规划许可的非正式开发。

城市增长边界实施评价框架：总规—控规—许可—开发

绩效评估结果 

一致性评估结果

 2更深入：基于规划许可数据的新城城市增长边界实施评价

研究利用2003年至2010年之间土地利用许可数据，来检查北京城市增长边界在城市发展过程中的影响。研究发现从某种程度上而言，政策限制了城市增长边界之外的城市发展。一块地在城市增长边界外部的发展有1—6倍可能性，小于在城市增长边界内部的发展。通过识别策略，即结合双差法与断点回归法解决经验上两个具有挑战性的问题：混淆政策的存在与城市增长边界区位的内生性问题。GU等研究的创新点在于指出至少在北京范围内，城市规划扮演着塑造城市形态的重要角色。同时，考虑影响城市开发的多项因素，利用DID和RDD方法，发现UGBs起到了显著的影响开发的作用。此外，LONG等在时空异质性的城市规划实施效果评价中发现，与其他版本的北京总规相比，2004版北京总规是建国后的五版总规中引导城市开发最好的一版。

城市增长边界实施评价相关图

 3更多元：基于人类活动和移动数据的城市增长边界实施评价

LONG等提出了一个评价北京城市增长边界的方法，即使用人类移动数据和活动数据，这些研究数据主要为位置签到数据、移动刷卡数据、出租车轨迹数据和出行调查数据。用多种数据来评价城市增长边界的有效性，在限制人类活动和移动流上，去验证规划人口的城市活动情况，验证城市规划边界内地区间的活动联系。其中，边界内交通流占了较大比例、并且大量的签到在规划边界内。这个研究说明了北京城市边界在人类的移动和活动范围的控制上是有效的。然而，城市边界内各个组团间的联系，反映出城市交通流的空间结构差异与城市规划的目的和决策是不一致的，表明一些发展中的公共交通系统具有可以服务几个新城的潜力。

基于4类数据城市边界间的联系

基于大量的人类活动和移动大数据，可以从社会视角评价城市的UGBs。利用这些多源新数据评价北京UGBs的实施效果，研究得出虽然有大量的非正式开发分布在UGBs之外，但UGBs所包含的区域内容纳了95%以上的人类活动和移动，这与较大比例的非正式开发结果不一致。原因是多方面的，如非正式开发的使用程度较低、非正式开发政府不提供公共服务，如公共交通等。除了人类活动和移动与较为经典的UGBs一致性评价外，还开展了其他一些评价：评价各个组团的人类活动强度与规划人口的关系，各城市组团中这些相关性较低；评价各个功能组团之间的联系，表明北京单中心的城市结构明显。

 4更广泛：中国200个城市的城市增长边界评价

我国已有的城市增长边界实施效果评价工作，多从评价物质空间开发与城市增长边界的一致性入手，且多限于单个城市或区域，城市间横向的UGBs实施评估和对比还处于空缺状态。为此，龙瀛及其合作者搜集了全国超过300个城市的正在实施的城市总体规划图，从中提取了城镇建设用地范围即规划UGBs，并将其数字化为GIS图层。之后，将各个城市的UGBs与来自遥感观测到的2000—2010年的城市扩张进行对比，最后计算各个城市开发的合法率。对比发现“与规划的一致性”这个指标，202个城市中有27个低于50%，122个城市低于80%。该研究的贡献集中体现在：首先，与先前的研究相比，本研究使跨城市、跨区域间的横向UGBs比较成为可能，进而使不同形式的城市发展对比更加有意义。此外，研究提供了全国整体城市建设发展的趋势，有效帮助了规划政策的评估、监督和管理。

中国部分城市的规划用地图

 5一些思考

总体上，新数据在为划定UGBs提供充足的科学依据和数据支持的同时，也提供了对UGBs实施效果进行量化分析的机会。现阶段在这方面广为应用的新数据主要为开发许可数据及人口移动和活动数据。其中，开发许可数据主要用于与UGBs、实际开发情况进行比对，从而判断UGBs对城市开发的控制情况。在实践中，通过对开发许可数据的地理位置分布进行识别分析，并结合双差法与断点回归法来排除干扰因素，可以对UGBs的实施效果进行较为清晰的判断。而人口移动和活动数据与UGBs的一致性可以反映出城市增长边界在限制人类活动范围方面的有效性，同时这类反映人们日常生活和出行轨迹的数据可以帮助我们从人的尺度、社会的视角评价UGBs。

此外，大模型的研究范式也开始应用于城市增长边界实施效果的评估。区别于传统的小尺度精细化单元模拟与较为粗略的大尺度区域研究模型，大模型兼顾了大尺度范围与研究的精细度。通过对大模型的应用，可以实现在研究个体城市UGBs实施效果的同时，进行城市间的横向比较与综合分析，从而进行更加全面的趋势判断。

然而就规划实施评价而言，规划的预期结果与实际结果间出现较低的匹配度。这可能是由不当的规划使用而非不当的规划制定所导致。内在的原因可能是现行的城市规划实施系统是线性而连续的，而实际的城市开发过程要比在系统中预想的更加复杂。这就要求城市规划实施系统更注重规划评估的绩效方面而非一致性，以允许规划者和政府制定可以连接规划和实际开发的政策。

在通常情况下，规划实施的一致率与期望不符，后期的一致率应小于前期。对北京来说，其案例却显示，最高的一致率并不在总规与控规之间，而是在总体规划与建设用地规划许可之间。这表明，规划实施中存在明显的交叉引用。说明城市更新的存在会导致建设用地规划许可的绩效更高，总体规划和最终开发结果的一致性也更高。

详情请关注《上海城市规划》2017年第5期《新数据环境下的城市增长边界规划实施评价》，作者：龙瀛、李派，清华大学建筑学院。

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